Alors que Huawei et TikTok ont fait la une des journaux cette année, alors que les ambitions commerciales, technologiques et militaires de la Chine sont devenues les principaux thèmes, le secteur financier chinois reste curieusement sous le radar. Savons-nous, par exemple, que le système bancaire chinois est le plus important au monde en termes d’activité depuis 2016, dépassant celui de la zone euro ? Savez-vous que la Banque de développement de Chine et la Banque d’exportation et d’importation de Chine détiennent toutes deux plus de dettes internationales que la Banque mondiale ? Au-delà de sa taille et de sa croissance accélérée, c’est le fonctionnement qualitatif du système financier chinois qui gagne en popularité. Parce que les principales institutions financières chinoises ont le fait particulier qu’elles sont des entités hybrides, à moitié économiques, à moitié politiques, à la fois des organes partis-étatiques et des acteurs du marché. La finance chinoise dans son ensemble est soumise à des mécanismes de contrôle qui en font avant tout un instrument au service du pouvoir. Alors qu’au cours des dernières décennies en Europe, nous nous sommes habitués à des secteurs financiers qui sont plus rapides à prioriser les États que l’inverse, il peut être instructif de changer d’orientation pour montrer comment un ordre financier complètement différent prend de l’ampleur en Chine .
Intro
Certaines statistiques financières chinoises sont susceptibles de faire le tour. Gongshang Yinhang, plus connue à l’étranger sous le nom de Banque industrielle et commerciale de Chine (ICBC), avait 30 100 milliards de yuans d’actifs au début de l’année (soit l’équivalent de 3 900 milliards d’euros). Cette somme, égale à plus d’une fois et demie le PIB de la France, fait d’ICBC la plus grande banque du monde, et de loin (à titre de comparaison, BNP Paribas, la plus grande banque française et la deuxième plus grande banque d’Europe, elle ne pèse que 2 400 milliards d’euros). Toutefois, le bilan de l’ICBC ne représente que 10 % des Les banques chinoises. Le montant total de ce dernier était de 309 billions de yuans (39 billions d’euros) en juin 2020 : 17 fois le PIB français, deux fois le PIB américain… et trois fois le PIB de la Chine.
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Un autre fait notable est que l’actionnaire majoritaire de l’ICBC est le gouvernement central. Cela vaut également pour la deuxième plus grande banque du pays (China Construction Bank), la troisième (Agricultural Bank of China), la quatrième (Bank of China), la cinquième (China Development Bank) – et la même chose pour la prochaine. La Chine nous présente donc ce qui, vu de l’Occident, semble paradoxal : une expansion financière accélérée, une financiarisation de plus en plus avancée de l’économie, mais dans l’orbite du pouvoir public. Bref, une dynamique historique inverse à ce qui a vu les secteurs : les ressources financières de nombreux pays occidentaux – les États-Unis, la Grande-Bretagne et la France en particulier – se sont accrues et internationalisées depuis un demi-siècle. s’émancipant de plus en plus des contraintes réglementaires imposées par les États.
Cette note donne un aperçu des principales caractéristiques du système financier chinois. Il s’agit en particulier de montrer les mécanismes qui soutiennent le contrôle politique de la finance, ainsi que la manière dont le capital financier est mobilisé par le pouvoir en tant que vecteur essentiel de sa politique de développement et de pouvoir. Le secteur financier est devenu un outil indispensable pour que l’État partie concrétise ses ambitions dans divers domaines, qu’il s’agisse de la macroéconomie (croissance, emploi), de la politique industrielle et technologique, du développement local ou des relations internationales (investissements à l’étranger, « nouvelles routes de la soie »). Dans tous ces domaines d’intervention, le déploiement du capital financier remplace les ressources fiscales des administrations, émancipant la politique économique des contraintes budgétaires, dont la gravité est connue dans les pays occidentaux. Un tel le modèle financier, comme nous le mentionnerons également, n’est pas sans risques et sans croisements, entre une dépendance croissante à l’égard de la dette, de multiples possibilités de corruption et un certain degré d’arbitraire à la mesure de l’autoritarisme du pays.
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I. Un paysage financier sous la domination de l’État
I. A. Une omniprésence du capital financier public
La finance chinoise se concentre principalement sur les activités bancaires et de prêt. Les marchés des capitaux et la « finance de marché » (actions, obligations, titres divers) jouent un rôle complémentaire dans le financement de la vie économique. Ainsi, selon les données de la banque centrale, les prêts courants en monnaie locale représentent désormais 60,3 % du « financement global de l’économie réelle », contre 9,8 % des obligations à des sociétés non financières.
Depuis le milieu des années 1990, le système bancaire lui-même a été divisé en plusieurs segments qui doivent être distingués.
Dans le premier , il existe trois banques publiques de développement dont les activités sont en principe entièrement guidées par des objectifs politiques nationaux : China Development Bank (CDB), Export-Import Bank of China (Exim Bank) et Agricultural Development Bank of China (ADBC).
Il y a ensuite quatre banques commerciales d’État, parfois appelées les « quatre grandes », qui sont également les quatre plus grandes banques chinoises par activité : Industrial and Commercial Bank of China (ICBC), China Construction Bank (CCB), Agricultural Bank of China (ABC ou AgBank) et Bank of China (BOC) – évitez confondant cette dernière avec la Banque centrale chinoise, appelée Banque populaire de Chine ou Banque populaire de Chine en français. À ces quatre banques commerciales, on ajoute parfois deux autres, également étatiques, passant ainsi du « Big Four » au « Big Six » : Bank of Communications (Bofcom) et Postal Savings Bank of China (PSBC). Ces « Big Six » sont tous cotés en bourse, à Shanghai, Hong Kong ou New York York, même si le gouvernement central conserve la participation majoritaire.
Le segment suivant comprend une douzaine de banques nationales connues sous le nom de « capital mixte ». Ces banques sont également toutes sous contrôle politique, et leurs principaux actionnaires sont des organismes publics. La seule exception est la banque Minsheng, dont les actionnaires sont privés, mais dont les dirigeants doivent être nommés par le Parti communiste, selon diverses sources.
Autres segments moins importants du système bancaire Les Chinois sont les « banques commerciales urbaines » et les « banques commerciales rurales » (de portée infranationale, généralement sous le contrôle des autorités locales), les « coopératives de crédit » (qui s’adressent en particulier aux PME) et enfin les banques à capitaux étrangers. Ces derniers ne représentent que 1,4 % des actifs du secteur, un chiffre stable depuis une décennie qui suggère la difficulté des banques étrangères à s’installer en Chine.
Concernant le le secteur de l’assurance, qui s’est développé assez rapidement au cours de la dernière décennie, il convient de noter que les acteurs les plus établis – tels que China Life Insurance et People’s Insurance Company of China – sont également principalement des groupes publics. Une exception est Ping An Insurance, un assureur géant basé à Shenzhen. Son actionnariat est dispersé et privé, mais, comme la banque Minsheng, ses dirigeants seraient nommés par le Parti communiste, selon une étude des juristes Curtis Milhaupt et Wentong Zheng.
Enfin, nous parlons du rôle joué par les acteurs publics sur les marchés de capitaux, dont les formes sont différentes en Chine : bourses, marchés obligataires, shadow banking (autres formes de crédit non bancaire) ou dérivés. Bien que l’on puisse penser que cette « finance de marché » est par nature moins perméable au contrôle politique que les activités bancaires, cela n’est qu’à moitié vrai pour plusieurs raisons :
- Les bourses chinoises ne sont pas des entreprises rentables telles qu’Euronext (propriétaire de la Bourse de Paris), mais des institutions subordonnées au gouvernement central. Les principales sociétés cotées à la Bourse de Shanghai, la plus grande bourse de Chine continentale, restent pour la plupart des sociétés d’État, dont seule une minorité d’actions est détenue par l’État ;
- les marchés obligataires sont dominés par les opérateurs publics, à la fois par les principaux émetteurs (banques de développement, entreprises publiques, véhicules de financement des administrations locales) et par les principaux détenteurs de titres (principalement les principales banques commerciales) ;
- en ce qui concerne les produits plus ou moins exotiques du système bancaire parallèle, bien qu’ils soient souvent utilisés pour financer des entreprises privées dont l’accès aux prêts bancaires est restreint, ils restent des banques publiques pour assurer la majeure partie de leur promotion et de leur distribution aux épargnants ;
- Enfin, dans Dans d’autres cas, les plateformes en ligne telles qu’Alipay (associée à Alibaba) agissent comme intermédiaires entre le public et le privé, permettant aux particuliers d’investir leur épargne sur le marché interbancaire par le biais de fonds d’investissement ou de distribuer des prêts de banques publiques aux ménages et aux entreprises. entreprises en échange moyennant des frais.
I. B. Un cadre réglementaire autoritaire
Nous venons de reconnaître la place dominante des capitaux d’État dans le secteur financier chinois. Toutefois, l’influence de la politique financière en Chine ne doit pas être réduite à ce phénomène de propriété publique des grandes institutions financières. En fait, au-delà de ce facteur, les autorités peuvent utiliser un certain nombre de dispositions réglementaires et de mécanismes de contrôle contre le secteur financier.
En ce qui concerne la politique monétaire, il convient de noter que la Banque centrale de Chine, la Banque populaire de Chine (PCB), n’est ni dans la loi ni en fait indépendant du pouvoir politique . D’un point de vue administratif, le BPC est une institution au niveau ministériel subordonnée au Conseil d’État (nom officiel du gouvernement central). La loi sur les banques, qui date de 1995, précise que le PCB doit recevoir l’approbation du gouvernement avant que toute « décision significative » ne soit prise concernant l’émission monétaire, les taux d’intérêt ou le taux de change. Ces dispositions doivent être considérées comme un fort contraste avec le paradigme monétaire actuellement en vigueur en Occident, qui repose sur l’indépendance statutaire des banques centrales. En outre, on peut souligner que le principal organe de décision dédié à la politique économique et monétaire en Chine n’est ni la banque centrale, ni le ministère des Finances, ni le Conseil des affaires d’État, mais plutôt la Commission centrale pour les affaires financières et économiques du Comité central du Parti communiste, qui n’est pas surprises – actuellement dirigé par Xi Jinping.
De plus, l’autonomie de la politique monétaire chinoise est rendue possible par une rigidité relative du système financier vis-à-vis du monde extérieur. Contrairement à tous les pays occidentaux depuis les années 1990, la Chine s’est appuyée sur le contrôle des capitaux pour limiter les flux transfrontaliers. Cela implique que les capitaux entrants ou sortants sont interdits par défaut à moins qu’ils ne soient couverts par un certain nombre d’exemptions, notamment : le financement du commerce international (importations et exportations de biens) et de services) ; un système de pré-autorisation pour les entreprises chinoises investissant à l’étranger ; des programmes spécifiques pour certains programmes à court terme le capital (qui permet, par exemple, à des fonds étrangers présélectionnés d’accéder à des bourses chinoises) ; ou la possibilité pour les particuliers de financer leurs voyages à l’étranger ou leurs projets d’émigration. Il serait impossible de sous-estimer l’importance du contrôle des capitaux dans l’équilibre global du système financier chinois. Ce sont ces contrôles qui permettent à la banque centrale d’influencer conjointement les taux d’intérêt et le taux de change, sans craindre d’être réduite à l’impuissance par des entrées ou sorties de capitaux massives et incontrôlées.
Toutefois, il convient de souligner que ces restrictions officielles sur les flux transfrontaliers ne sont pas suffisantes pour prévenir complètement les fuites de capitaux illégales. Les entreprises et les particuliers peuvent mobiliser divers stratagèmes pour éviter les règles, notamment la falsification de factures d’exportation et d’importation, l’achat de biens à l’étranger sous couvert de séjours touristiques ou l’utilisation de crypto-monnaies. Une croissance explosive des transactions Bitcoin en Chine au cours de l’année 2016 a coïncidé avec d’importantes pertes en capital, conduisant les autorités à interdire complètement les échanges de Bitcoin l’année suivante et l’émission de nouvelles crypto-monnaies. De plus, la banque La centrale chinoise travaille depuis plusieurs années sur un projet de yuan numérique, dont la mise en œuvre s’est accélérée en 2020, de sorte que les loteries distribuent le yuan numérique directement sur les smartphones des résidents. On peut supposer qu’à long terme, du point de vue de la puissance chinoise, un avantage significatif de la généralisation du yuan numérique serait d’assurer une meilleure traçabilité des mouvements de fonds transfrontaliers, améliorant ainsi l’efficacité des contrôles des capitaux.
En ce qui concerne les régulateurs du secteur financier, deux institutions, également de rang ministériel et subordonnées au Conseil d’État, se partagent les rôles : la réglementation des banques et des assurances (CRBA) d’une part et la Commission de régulation des marchés financiers (CRMF) de l’autre. Il est nécessaire de souligner ici l’étendue des prérogatives de ces deux commissions, qui ne sont pas à la mesure de celles, par exemple, la Securities and Exchange Commission (SEC) aux États-Unis ou l’Autorité des marchés financiers (MFA) en France. Comme nous l’illustrerons ci-dessous, le CRBA et le CRMF se comportent généralement comme des supérieurs hiérarchiques envers les institutions financières situées dans leurs domaines d’intervention respectifs, n’hésitant pas à envoyer leurs instructions opérationnelles ad hoc ou à remplacer leurs dirigeants . Il convient également de noter que dans le contexte politique spécifique de la Chine, un recours juridique contre une décision prise par le CRBA ou le CRMF est en pratique impossible pour un acteur financier qui se considère illégal. Comme c’est souvent le cas dans les systèmes autoritaires, la seule utilisation de l’arbitraire à un niveau donné de l’État est de mobiliser l’arbitraire d’un niveau supérieur : par exemple, utiliser en coulisses un corps ou une personne encore plus haut dans le système politique pour forcer le CRBA ou le CRMF à reconsidérer une décision particulière.
I. C. Le Parti communiste : Une hiérarchie parallèle dans la finance
À ce cadre réglementaire contraignant que nous venons de décrire, nous devons ajouter le rôle essentiel joué par les comités, branches, cellules, groupes gouvernementaux et autres comités communistes chinois (PCC) du Parti au sein du système financier. Le PCC n’est pas seulement une composante de l’État chinois, mais une hiérarchie parallèle, établie de manière à exercer un contrôle ultime sur le gouvernement et les institutions publiques. Dans le secteur financier, la présence et l’influence du Parti s’incarnent avant tout de trois manières.
Tout d’abord, chaque institution financière chinoise, qu’elle soit publique ou privée, dispose d’un ou de plusieurs comités, branches ou cellules du Parti . Dans le cas d’une société publique, même cotée en bourse, c’est le comité du parti qui a le pouvoir de décision sur les orientations stratégiques, et non le conseil d’administration. Dans une grande banque, exemple l’ICBC, le PDG est souvent en même temps le secrétaire du comité du parti de l’institution. Dans les organes ministériels tels que le BPC, le CRBA et le CRMF, par contre, il peut arriver que le secrétaire du parti soit quelqu’un d’autre que le chef nominal de l’institution. À la banque centrale, par exemple, Yi Gang est actuellement gouverneur, tandis que le secrétaire du comité du parti est Guo Shuqing, qui préside en même temps le CRBA. Il ne fait aucun doute que pour toute décision importante qui affecte la politique monétaire ou le système bancaire, l’autorité de Guo Shuqing doit l’emporter sur celle de Yi Gang, la hiérarchie du Parti a préséance sur celle de l’État.
Deuxièmement, le PCC se réserve le pouvoir de nommer tous les dirigeants des principales institutions financières du pays . Cette prérogative qui est conférée au Parti en matière de finances n’est que la traduction d’un principe plus général de Système politique chinois, selon lequel « le Parti contrôle les cadres ». En pratique, chaque poste de direction dans une banque, une compagnie d’assurance, une bourse, jusqu’au rôle de gouverneur de la banque centrale, se voit attribuer un rang qui détermine le niveau de partie responsable du processus de nomination. À titre d’exemple, les directeurs généraux des « quatre grands » ont un certain degré de sous-ministres, qui réservent leur nomination directement au Comité central du PCC. Les directeurs des « banques à capital mixte », en revanche, sont nommés par le comité du parti CRBA. Cette relation d’autorité s’applique également, comme cela a déjà été dit, à la Minsheng Bank, la seule banque à capital mixte détenant une participation privée. En ce qui concerne les dirigeants de la banque centrale, de la CRBA et du CRMF, ils ont un rang ministériel à plein temps, ce qui les place au-dessus de tous les directeurs de banque dans la hiérarchie exécutive du parti.
Troisièmement, le parti exerce un monopole sur la lutte contre la corruption et plus généralement sur la discipline au sein des institutions financières. La Commission centrale d’inspection disciplinaire (CCID), organe du Comité central du PCC, supervise un réseau de comités disciplinaires situés au sein de chaque grande institution financière, ainsi qu’au sein de la banque centrale, de la CRBA et du CRMF. À proprement parler, les agents du CCID ne sont pas des policiers dont le but est de faire respecter la loi. Mais les représentants du parti ont demandé au règlement intérieur du PCC d’appliquer le règlement intérieur du PCC à l’intérieur des peintures. En cas de suspicion d’actes de corruption, ils prennent la tête du système judiciaire pour enquêter et détenir les personnes impliquées, même si cela implique de les remettre ultérieurement entre les mains des tribunaux. Depuis 2015, dans le cadre de la campagne anti-corruption de Xi Jinping, les arrestations et les purges sont des augmentations dans le secteur financier, entraînant la détention par le CCID de nombreuses personnalités financières de premier plan, jusqu’au président du CRMF, Liu Shiyu, qui a été démis de ses fonctions en mai 2019.
II. Le modus operandi du complexe financier et financier chinois Nous avons vu que l’État partie traverse le système financier d’un côté à l’autre. Non seulement l’autorité publique est un actionnaire majoritaire de la plupart des grandes institutions financières, mais le Parti communiste dispose de canaux hiérarchiques parallèles qui peuvent couvrir tous les acteurs du secteur, publics et privés. À cela s’ajoute un cadre réglementaire particulièrement autoritaire et contraignant.
Il est maintenant nécessaire d’examiner comment le capital financier est concrètement mobilisé pour servir les objectifs de la politique de développement à l’échelle macro, méso et microéconomique, ainsi que sur la scène internationale.
II. A. Échelle macroéconomique : Politique de crédit et orientation de la fenêtre
La politique monétaire chinoise, loin de contrôler uniquement l’inflation et la surveillance prudentielle, vise en pratique à équilibrer plusieurs priorités : la stabilité des prix et des taux de change, les comptes extérieurs, la croissance et l’emploi. Cette politique monétaire aux objectifs multiples reflète un concept économique propre à la Chine : le « contrôle macroscopique ». Ce terme, introduit par le Comité central du PCC au début des années 1990, a souvent été utilisé par les responsables du CCP pour justifier leurs décisions. Il illustre l’intention du gouvernement chinois d’imposer certaines limites aux activités du marché, notamment en ce qui concerne les grands agrégats économiques. Cette notion de contrôle macroscopique crée donc un contraste idéologique marqué avec les doctrines monétaires qui prévalent dans les pays occidentaux actuels.
Dans ce contexte, il convient de noter que la politique monétaire chinoise fonctionne davantage par des formes de contrôle direct sur les agrégats (en particulier la politique de crédit) que par des mesures visant à influencer le prix du capital ou de la liquidité sur les marchés (ajustement du taux d’intérêt, opérations d’open market) de la manière dont les banques centrales ont procédé au cours de la période en cours. En bref, l’effet de levier la principale mesure prise par le PCB pour influencer la trajectoire de l’économie chinoise consiste en des instructions ad hoc envoyées aux banques , qui les obligent à augmenter ou à réduire les prêts aux entreprises. Cette pratique a pris le nom de chuangkou zhidao en chinois depuis le début des années 2000, dans le guide de fenêtre anglais — une traduction française possible serait « instructions au comptoir ».
Contrairement à ce que vous pourriez imaginer, le guidage par fenêtre n’a pas ses origines dans l’économie gérée par les maoïstes. Cette expression provient du madoguchi-shidō japonais, un terme qui a été utilisé pour indiquent jusqu’aux années 1990 les parts de crédit que la Banque du Japon utilisait à cette époque pour imposer aux banques commerciales de l’archipel. Dans le contexte chinois, ces « contre-instructions » commencent à être largement utilisées par le PCB quelques années après le démantèlement, en 1998, du plan de crédit national, qu’ils remplacent.
Dans la pratique, les responsables des banques centrales, tant à Pékin que dans les succursales régionales de l’institution, organisent régulièrement des réunions avec les dirigeants des banques, au cours desquelles ils reçoivent des instructions orales ou écrites. Ce processus est par nature opaque : les instructions ne sont par défaut pas publiques, à moins, bien sûr, que le PCB ne souhaite les faire connaître ou qu’elles soient divulguées dans les médias ou sur Internet. De plus, le guide-fenêtre chinois est beaucoup plus polyvalent et diversifié que son ancêtre japonais. Comme nous le verrons plus loin, les instructions BPC ne se limitent pas à l’allocation de quotas. crédit agrégé aux banques : ils peuvent également exiger que les prêts soient dirigés vers une industrie, une industrie ou un site, car ils peuvent exiger un crédit de banque sèche pour certains secteurs ou entités défavorisés. Il convient également de noter que ce type d’instruction ne se limite pas au PCB : les deux comités de réglementation du secteur financier mentionnés ci-dessus, le CRBA et le CRMF, sont également compétents en guichet de guichet.
Un bref aperçu de l’évolution du crédit bancaire chinois ces derniers temps suffit à établir la capacité inégalée des « contre-instructions » du PCB à informer la trajectoire de croissance de l’ensemble de l’économie. Fin 2008, rappelons que le gouvernement chinois a annoncé un plan de relance ambitieux pour contrer les effets récessifs de la crise financière mondiale. Ce plan est financé par le crédit bancaire plutôt que par les budgets publics. Le circuit imprimé dirige ensuite le les banques, tout d’abord les « Big Four », pour accorder des prêts massifs à des projets d’investissement locaux (construction, infrastructure). En 2009, l’encours des prêts en Chine a augmenté de 33 %, un chiffre exceptionnel, ce qui explique la croissance de l’économie chinoise de 9,4 % dans le contexte de la crise mondiale cette année-là . Au début de 2010, le gouvernement s’inquiétait des risques de surchauffe, et le PCB a de nouveau eu recours à des fenêtres de conduite, cette fois pour forcer les banques à limiter le crédit à l’économie réelle. Plus récemment, en 2016, la BPC a répété le même scénario, obligeant les banques à ouvrir des portes de crédit pour éviter un ralentissement excessif de la croissance après une série de turbulences financières en 2015. Et début 2020, en période de coronavirus, le PCB a de nouveau rappelé le guide des fenêtres pour demander aux banques de prêter aux entreprises en difficultés.
Contrôlant le pouvoir politique sur le crédit bancaire, l’intermédiaire de la banque centrale, reste donc le levier privilégié de la politique monétaire, et incidemment de la politique de croissance, en Chine. Cependant, ce n’est pas le seul, car le PCB dispose, comme d’autres banques centrales, de différents outils d’intervention. On peut citer les opérations du PCB sur le marché interbancaire, ou l’ajustement du taux de réserve minimum des banques, qui est passé de 6 % à 20 % dans les années 2000 (lorsque le PCB veut stériliser les énormes excédents commerciaux du pays) avant d’être révisé à la baisse dans les années 2010.
En ce qui concerne les taux d’intérêt, ils sont rarement utilisés par le PCB pour calibrer sa politique monétaire au cours de la dernière période. Il y a dix ans, un plafond a été imposé à l’ensemble du secteur bancaire pour la rémunération des dépôts, ainsi qu’un seuil minimum pour les taux de prêt aux entreprises. Ces règles avaient l’effet de favoriser les débiteurs par rapport aux créanciers et donc de promouvoir les investissements au détriment de l’épargne. Bien que la BPC ait en principe aboli ces contraintes formelles entre 2013 et 2015, elle a depuis continué de demander aux grandes banques de ne pas réviser à la hausse la rémunération de l’épargne. On constate que l’utilisation constante des guichets a largement neutralisé les effets possibles de la libéralisation des taux d’intérêt en Chine à ce jour.
II. B. Meso scale : La finance au service de la politique industrielle
Au-delà du « contrôle macroscopique » effectué par les autorités chinoises, le système financier joue un rôle clé dans le service des priorités politiques au niveau mésoéconomique ou sectoriel. L’utilisation du financement est systématique dans la mise en œuvre de la planification chinoise , qu’il s’agisse de plans quinquennaux ou d’autres plans d’affaires axés sur secteurs ou technologies spécifiques. Les documents politiques publiés par la Commission nationale de développement et de réforme (CNDR), principal organe responsable de la planification, évoquent inévitablement la nécessité de combiner les leviers fiscaux et financiers. C’est le cas du document de politique du 13e plan quinquennal (2016-2020) qui se termine à la fin de l’année, ainsi que du programme Made in China 2025, lancé en 2015, qui concerne dix secteurs industriels.
Cette subordination des circuits financiers à la planification prend de nombreuses formes, du crédit bancaire aux marchés de capitaux. Logiquement, la Banque de développement de Chine joue un rôle de premier plan dans le financement des priorités de la politique industrielle. Fin 2018, le bilan de la CDB représentait 16 200 milliards de yuans d’actifs (soit 2 000 milliards d’euros) qui sont en principe pleinement mis au service des objectifs de développement du pays. De côté Elles, même les grandes banques commerciales, sont mobilisées pour répondre à ces ambitions. À cet égard, la loi de 1995 sur les banques commerciales laisse peu de place à l’ambiguïté : l’article 34 stipule que « conformément aux besoins de l’économie nationale et du développement social, les banques commerciales accordent des prêts sous l’autorité de la politique industrielle de l’État ».
Dans la pratique, le CNDR collabore fréquemment avec la banque centrale pour fournir aux banques les « contre-instructions » nécessaires pour traiter les prêts – souvent à long terme et à des taux favorables – vers des activités prioritaires telles que les énergies renouvelables, les véhicules électriques ou l’intelligence artificielle. Le CNDR, le BPC, le CRBA et le CRMF ont ainsi pu lancer une initiative conjointe en mars 2017 pour financer le programme Made in China 2025 par le biais du crédit bancaire et des marchés de capitaux. En outre, il est normal pour une entreprise stratégique d’État des conditions de prêt généreuses sont accordées en suivant des instructions ad hoc données aux banques. C’est le cas de Huawei qui, selon une enquête du Wall Street Journal, a obtenu l’équivalent de 41 milliards d’euros de prêts et de lignes de crédit auprès de banques publiques pour financer leurs activités. Dans le domaine de la transition écologique, les entreprises d’énergie renouvelable – telles que Jinko Solar (solaire) ou Goldwind (éolien) – étaient non seulement éligibles à des subventions sous forme de taux d’achat garantis, mais également de prêts bancaires importants. En 2011, Jinko Solar a conclu un partenariat stratégique avec Bank of China, lui donnant accès à des lignes de crédit allant jusqu’à 50 milliards de yuans (5,5 milliards d’euros).
Il est également courant que les institutions financières publiques se coordonnent avec les administrations pour créer des fonds d’investissement dédiés . L’un des plus importants de ces fonds aujourd’hui est China Integrated Circuit Fund, riche en CBD et en une série d’acteurs industriels et dédié aux semi-conducteurs. Ce phénomène se produit également au niveau infranational, en particulier depuis le lancement du treizième plan quinquennal. En avril 2016, la presse financière chinoise a fait état de 780 « fonds de gestion » mis en place par les autorités provinciales ou municipales, jouant un rôle de capital-risque public pour les start-ups et déjà pour un total de 2 200 milliards de yuans d’actifs (environ 270 milliards d’euros). Nous constatons à leur tour que des initiatives similaires ne sont pas inconnues en Europe — pensons, par exemple, au « lac d’argent » annoncé par Bpifrance cette année pour stabiliser le capital de certaines entreprises françaises. Il convient également de souligner que les sommes engagées dans l’affaire chinoise sont d’un ordre complètement différent.
En plus de ces formes de capital-investissement public, les marchés obligataires et actions sont également utilisés pour servir la stratégie de développement de la Chine. La valise de la Banque de développement de Chine est informative à cet égard : comme nous l’avons vu, avec 2 000 milliards d’euros d’actifs, la CDB n’accepte pas les dépôts des particuliers et ne peut donc pas, contrairement aux banques commerciales, se financer avec ce moyen. En l’absence d’épargne familiale, CDB est donc financée par l’émission d’obligations à grande échelle, au point d’être le deuxième émetteur obligataire du pays après le ministère des Finances. De plus, ces titres de créance ont des taux d’intérêt presque identiques à ceux du gouvernement central et sont acquis en masse par les quatre grands. Les titres émis par des entreprises publiques ou privées investissant dans le cadre de la politique industrielle appartiennent à un segment distinct du marché obligataire, où le CNDR examine préalablement les avantages des projets avant d’autoriser les émissions et où les conditions de financement sont plus favorables que dans d’autres segments de marché.
Des projections similaires sont en cours agir sur la bourse. Par exemple, pour qu’une entreprise ait le droit d’être cotée à la Bourse de Shanghai, il faut d’abord que le CRMF veille à ce que ses activités respectent — une fois de plus — « la politique industrielle de l’État » . En général, les bourses sont directement subordonnées au CRMF qui, rappelons-le, n’est pas une agence de régulation indépendante, mais un organe ministériel du gouvernement central. À cela s’ajoute le fait que les principaux investisseurs institutionnels et sociétés cotées sur les bourses chinoises sont des organismes publics. Dans ce contexte, nous comprenons comment, au cours de l’été 2015, suite à une forte baisse de la Bourse de Shanghai, une « équipe nationale » d’acteurs des finances publiques a réussi à stabiliser le cours de l’indice en achetant des actions en gros, consacrant l’équivalent de 129 milliards d’euros sur une période de deux mois. Au début de l’année, à l’occasion d’un passage vide des bourses chinoises provoqué par coronavirus, la même « équipe nationale » d’actionnaires publics a une nouvelle fois pris des mesures pour stopper la chute des prix.
II. C. Micro échelle : Une finance politisée aussi proche que possible du secteur, avec de multiples abus
Si la finance est mobilisée pour servir les objectifs macroéconomiques et les ambitions industrielles et technologiques du gouvernement central, c’est tout aussi vrai que le capital financier en Chine est souvent orienté vers des objectifs beaucoup plus locaux ou individualisés. Nous avons déjà évoqué, avec l’exemple de Huawei, la possibilité d’instructions donnant à certains opérateurs économiques un accès privilégié aux prêts bancaires. En effet, ces instructions individuelles sont moins souvent adressées à des champions nationaux tels que Huawei et plus souvent à des projets d’investissement ou à des entreprises en faveur des autorités politiques infranationales.
Il convient de noter ici que l’ordre politique chinois est fortement décentralisé, en ce sens que le Des milliers de « gouvernements locaux » du pays dans les provinces, les préfectures, les municipalités, les districts, etc., disposent d’une marge de manœuvre considérable pour concevoir et mettre en œuvre des stratégies économiques pour leurs équilibres respectifs. C’est particulièrement vrai dans le secteur financier. Les « banques commerciales urbaines » et les « banques commerciales rurales », que nous avons déjà mentionnées, sont généralement sous le contrôle de ces autorités locales. À cela s’ajoute la possibilité pour une province ou une municipalité de solliciter des succursales locales de grandes banques commerciales ou de « banques à capital mixte » pour financer leurs projets de développement. Outre les banques, il existe une véritable prolifération d’acteurs financiers publics locaux en Chine, tels que les « sociétés d’investissement » dans la construction urbaine ou les « fonds de pilotage » pour l’innovation dont nous avons parlé plus haut.
L’effort national de redressement du crédit à la suite de la crise mondiale de 2008 a donc mis en évidence le rôle de les autorités locales dans la financiarisation de l’économie. Début 2009, la banque centrale encourage les gouvernements infranationaux à mettre en place des « plateformes de financement locales », expression traduite en anglais par le Local Government Financing Vehicle (LGFV). La raison d’être de ces plateformes est donc de recevoir des prêts bancaires ou d’émettre des titres de créance sur les marchés des capitaux afin de financer divers projets (notamment la construction et les infrastructures) susceptibles de stimuler l’activité économique.
Comme on l’a déjà vu, cette stratégie a été couronnée de succès à court terme, poussant la croissance chinoise à près de 10 % en 2009. Les années suivantes, en revanche, ont rendu le manque de financement politisé de plus en plus visible dans les mains des autorités locales sans se soucier de la transparence ou de l’équité. Une grande partie des fonds alloués à la LGFV en 2009 et les années suivantes ont été investis dans des projets coûteux qui manquaient à l’avenir. utilisateurs : peu d’aéroports sont surpeuplés et meurent de zones industrielles et même de « villes fantômes » (c’est-à-dire des quartiers ou des villes nouvelles dont les appartements restent vides faute d’acheteurs). Au pire, les accords opaques entre les bureaucrates, les entreprises locales et les dirigeants de banques n’ont fait qu’alimenter la corruption.
II. D. International : Un rôle clé pour la Banque de développement de Chine et la Banque Exim
Le principal domaine d’activité de la capitale financière chinoise reste l’économie nationale du pays. Bien que la finance chinoise exporte beaucoup plus qu’il y a vingt ans, il faut garder à l’esprit que par rapport aux secteurs financiers américains ou français, et en proportion de sa taille totale, le secteur financier chinois reste non internationalisé. La raison essentielle en est l’existence de contrôles des capitaux qui, malgré les exemptions et les cas d’évasions illégales, amènent de nombreux acteurs économiques chinois à abandonner leurs actifs en dehors de leurs frontières. de la campagne. Pour donner un ordre de grandeur, l’économie chinoise a généré l’équivalent de 5 300 milliards d’euros d’épargne brute en 2019 (auprès des ménages, des entreprises et des administrations), mais sur la base des données de la balance des paiements, l’augmentation du stock d’actifs détenus à l’étranger (investissements directs, titres financiers, prêts) ne représentaient pas seulement 3 % de ce montant cette année-là.
Même si le capital financier de la Chine est peu exporté si nous le relions à la taille de l’économie, il a toujours un impact de plus en plus tangible sur le reste du monde. Cet impact est d’autant plus important que les logiques, parfois très politiques, qui préside à son déploiement à l’étranger sont qualitativement différentes de celles, essentiellement rentables et privées, qui motivent les mouvements de capitaux entre les économies. Western. Selon une récente estimation de Sebastian Horn et de ses collègues, le gouvernement chinois compte désormais plus de 4 milliards d’euros de dette internationale, sous forme de titres de créance et de prêts bancaires, faisant de la Chine le plus grand créancier public du monde, loin devant les institutions multilatérales telles que la Banque mondiale ou le FMI .
Plus précisément, la majeure partie du capital financier international de la Chine se répartit en deux catégories très distinctes. Tout d’abord, il y a des acquisitions de titres sur les marchés financiers étrangers, qui sont principalement effectuées par l’Administration d’État des changes (SAFE) dans le but de recycler d’importantes réserves des pays étrangers du pays (3 100 milliards de dollars en septembre 2020). Sous la supervision directe du PCB, SAFE investit la plupart de ces réserves dans des obligations du Trésor américain, bien qu’elle effectue également, dans un certain degré d’opacité, d’autres types d’investissements tels que des rachats d’actions de trésorerie par l’intermédiaire de sa filiale SAFE Investment Company. En plus de SAFE, d’autres agences gouvernementales Les Chinois opèrent en tant que fonds souverains en investissant sur les marchés financiers occidentaux à plus petite échelle. Il s’agit notamment de China Investment Corporation International — une filiale de Hong Kong de China Investment Corporation (CIC), à son tour une société holding associée au ministère des Finances — et du fonds de pension national, le National Council for Social Security Fund (NCSSF), dont 10 % des actifs sont actuellement investis à l’étranger.
Le deuxième vecteur principal de l’internationalisation du capital financier public chinois est constitué par les prêts accordés à la fois à des entreprises (pour l’achat de biens et de services) et à des investissements directs à l’étranger), ou à des pays tiers dans le cadre d’accords de coopération bilatéraux. Selon Sebastian Horn et ses collègues, l’encours des prêts de ce type s’élevait à environ 1 400 milliards d’euros en 2018. C’est là que nous devons souligner la place incontournable de la Banque de développement de Chine et de la Banque Exim dans ces dernières activités de financement, en particulier dans ce que l’on appelle parfois la « diplomatie de la dette » chinoise pour de nombreux pays en développement. Accompagnant le lancement de la nouvelle initiative de la ceinture et de la route des routes de la soie (BIS), ces dettes se sont multipliées ces dernières années, le plus souvent pour financer la construction d’infrastructures chinoises dans le pays hôte. À titre d’exemple, le projet le plus courant de construction d’un port ou d’un chemin de fer à l’étranger en Chine utilise un ou plusieurs prêts de CDB ou d’Exim Bank, éventuellement garantis par le gouvernement hôte, qui sont utilisés pour payer les entreprises industrielles chinoises responsables de la mise en œuvre du projet. Jusqu’à récemment, les « Big Four » étaient largement exclus de ce type d’accord bilatéral, le gouvernement chinois ayant choisi de faire de la CBD et de la Exim Bank les principales armes armées du côté financier des nouvelles routes de la soie. En avril 2015, invoquant précisément les nouvelles responsabilités au sein de la BRI, la banque centrale a annoncé des injections dans CDB et Exim Bank de 32 et 30 milliards de dollars respectivement, ouvrent la voie à une croissance accélérée de leurs budgets.
III. Leçons tirées de l’expérience chinoise
III. A. Hégémonie multidimensionnelle de l’État
Le contrôle de l’État partie sur le monde de la finance en Chine ne peut être réduit à un seul facteur. La participation du public dans les grandes banques, par exemple, aurait des effets beaucoup plus limités si elle n’était pas accompagnée de mécanismes spécifiques susceptibles d’influencer leurs opérations, tels que les fenêtres, et de subordonner étroitement leurs dirigeants, tout comme le monopole du Parti communiste sur les nominations. L’autorité politique sur l’environnement bancaire serait également minée en l’absence de contrôle des capitaux, car les acteurs économiques (entreprises, ménages) pourraient ainsi épuiser son secteur en plaçant une partie de leurs fonds à l’étranger, pour obtenir un meilleur rendement ou pour protéger leurs actifs des interventions arbitraires auxquelles le PCC est habitué. L’autoritarisme politique qui caractérise la Chine est loin d’être un élément anodin du système financier. La possibilité pour la banque centrale, la CRBA ou le CRMF d’imposer des décisions aux institutions financières sans recours possible, ainsi que le pouvoir discrétionnaire dont jouit la Commission centrale d’inspection disciplinaire de « faire disparaître » temporairement les cadres financiers soupçonnés de corruption, ne font qu’attiser la suprématie de la politique du capital financier.
Il y a donc une certaine cohérence dans la finance chinoise, dans le sens où les différents leviers de contrôle mis à la disposition de l’État partie se complètent , malgré la décentralisation de l’ordre politique et les nombreux risques financiers qui courent dans le système. Cette cohérence de l’ensemble dans le cadre du Le contrôle de l’État peut rappeler le fonctionnement du secteur financier français au siècle dernier, à l’époque du « cadre de crédit » et du « circuit du Trésor », de la fin des années 1940 au milieu des années 1980. Au cours de cette période, le système financier français a conduit à un ajustement des conditions de prêt aux priorités de la politique économique, à travers un réseau d’organismes financiers para-publics (Crédit National, Crédit Agricole, Crédit Hôtelier, etc.) orchestré par le Département du Trésor. La Banque de France n’était pas indépendante de la politique, les principales banques de dépôt (BNP, Société Générale, Crédit Lyonnais) étaient publiques et l’intégrité de la politique de crédit était conditionnée par le contrôle des capitaux. L’État lui-même a fixé le volume et le taux des prêts accordés par les banques privées. Ce système de gouvernement des décennies d’après-guerre a été démantelé dans les années 1980 et 1990 à l’initiative de des politiciens et des hauts fonctionnaires qui ont soutenu la libéralisation et l’internationalisation de la finance, qui est en même temps devenue le modèle dominant à l’échelle mondiale.
Quant à la Chine d’aujourd’hui, on constate que l’avenir du secteur financier fait l’objet de débats et de rivalités, de nature à la fois idéologique et politique, qui se manifestent parfois jusqu’au sommet de la partie étatique. Zhou Xiaochuan, gouverneur du PCB de 2002 à 2018, incarne depuis longtemps une ligne favorable à la libéralisation financière. En 2013, quelques mois après l’arrivée au pouvoir de Xi Jinping, plusieurs dirigeants de banques centrales se sont même permis de soutenir ouvertement la convertibilité totale du yuan, c’est-à-dire l’élimination du contrôle des capitaux. Une conséquence remarquable d’une architecture financière politisée dans le style chinois est qu’il est difficile d’en modifier une partie sans risquer de tout remettre en question : une mesure telle que la révocation de Le contrôle des capitaux peut supprimer un levier de contrôle décisif de la politique, faute de quoi les capacités d’influence sont affaiblies.
À ce jour, cependant, il semble que de tels désirs de libéralisation dans les cercles de pouvoir chinois soient définitivement contenus. La crise boursière de l’été 2015, suivie d’énormes sorties de capitaux – légales et illégales – fin 2015 et 2016, ont fait oublier au PCB ses promesses de dérégulation des flux transfrontaliers. Les personnalités les plus influentes de la politique financière en Chine aujourd’hui, telles que Liu He et Guo Shuqing, ont jusqu’à présent démontré leur capacité à promouvoir les réformes du marché tout en maintenant un contrôle politique serré sur les activités économiques en dernier recours . Surtout, Xi Jinping lui-même a réitéré à plusieurs reprises ces dernières années la nécessité de renforcer le leadership du Parti communiste sur la vie économique, rendant la prévention de risques financiers un leitmotiv de ses discours. Il est donc peu probable que nous ayons une révision ou une dépolitisation de la finance chinoise à moyen terme.
III. B. Des institutions financières à Janus
Une autre conséquence importante de la finance politisée à la chinoise est l’identité des institutions qui composent le secteur. Pour faire simple, les banques chinoises ne sont pas des banques comme les autres, ou du moins elles ne sont pas des banques comme on les entend aujourd’hui en Occident. Par conséquent, certains classements financiers internationaux peuvent produire des illusions d’optique. Selon le dernier classement du magazine Forbes, la plus grande banque au monde par activité est Industrial and Commercial Bank of China, la deuxième China Construction Bank, la troisième Agricultural Bank of China et la quatrième JP Morgan, une banque américaine. Le fait de placer ces entités côte à côte pourrait conduire à croire qu’ICBC, CCB et ABC sont des entreprises autonomes, principalement axées sur le profit. de la même manière que JP Morgan, alors que c’est loin d’être ainsi. Ayant le même actionnaire, le gouvernement central chinois, ICBC, CCB et ABC pourraient également être considérés comme membres d’un seul grand groupe financier que Forbes n’aurait pas pu classer comme tel.
Loin d’être des centres de décision autonomes, les grandes institutions financières chinoises sont des entités hybrides. Comme Janus, ils ont deux côtés : l’un tourné vers le marché, l’autre vers le Part-State. Rien n’incarne mieux la position politique de la finance chinoise que le statut « exécutif » du PCC attribué aux dirigeants des banques, des compagnies d’assurance et des bourses. Le directeur général de l’ICBC, il faut le rappeler, a le rang d’exécutif ministériel adjoint dans la hiérarchie administrative — un rang qu’il partage avec quelques milliers d’autres cadres supérieurs, tous nommés par le Comité central. Si vous êtes satisfait de votre rôle à la tête de l’ICBC, et si vous ne le faites pas encore atteint l’âge de la retraite au moment de quitter ses fonctions, il pourrait avoir la possibilité d’être promu à travers l’échelle des postes pour occuper, par exemple, le poste de président de la CRBA — un poste ministériel à service complet qui ne sera partagé qu’avec quelques centaines d’autres cadres. Nous mesurons le monde qui sépare ce type de carrière des carrières des PDG et des PDG de grandes banques privées aux États-Unis ou en Europe avec lesquelles l’ICBC est en concurrence dans les classifications internationales.
Même les principales institutions financières chinoises ne sont pas comparables à leurs homologues occidentaux en termes de modus operandi. On peut supposer que les bénéfices de JP Morgan — 27 milliards d’euros en 2019 selon Forbes — dépendent principalement des stratégies conçues et mises en œuvre au niveau de cette banque. En revanche, les bénéfices de l’ICBC – 40 milliards d’euros en 2019 – sont supérieurs à le résultat d’une série de paramètres et d’instructions qui relèvent de son contrôle politique, à savoir la banque centrale et la CRBA, qui à leur tour font rapport de leurs décisions à des organes supérieurs tels que le Conseil d’État et les affaires économiques du Comité central du PCC. Dans ce cas, les bénéfices impressionnants de l’ICBC sont probablement dus davantage à l’écart entre les taux de prêt aux entreprises et les taux de dépôt (taux imposés par le PCB par guichet de fenêtre) qu’au sens des affaires de ses dirigeants.
Étant avant tout des instruments au service des ambitions de l’État partie, il serait donc illusoire de prétendre juger de la performance des grandes institutions financières chinoises sur la base de critères communs de l’économie financière tels que le rendement des actifs (ROA) ou le rendement des capitaux propres (ROE). Les économistes libéraux le font, en concluant si, lorsque les profits des banques chinoises sont élevés, sur les effets pervers de les oligopoles, que ce soit, lorsqu’ils sont faibles, sur l’inefficacité de l’allocation du capital sous propriété publique. Dans les deux cas, il y a la même erreur méthodologique, qui masque le fait que la finance chinoise est subordonnée à des objectifs, tels que la croissance ou la politique industrielle, qui dépassent de loin la portée du secteur financier et de ses indicateurs de performance. Ces sillons libéraux ne se manifestent qu’en Occident : il est courant de voir des économistes chinois hostiles à l’étatisme formuler des arguments identiques au nom de ce qui est nécessaire « la séparation entre l’État et le capital ». Un idéal libéral qui, dans la situation politique chinoise actuelle, a peu de chances de gagner.
III. C. Une politique économique exempte de contraintes budgétaires et budgétaires
L’un des principaux enseignements à tirer du fonctionnement de la finance chinoise concerne la relation de substitution entre la finance et la fiscalité. La subordination des circuits financiers (prêts bancaires, émissions obligataires, etc.) à des fins de politique économique équivaut, dans la pratique, à une réduction de la marge de manœuvre aux dépenses budgétaires et au financement des impôts dans le système général de l’État . C’est un point essentiel pour saisir le contraste entre le modèle de développement chinois d’une part et la relation entre l’État et la sphère économique en Europe ou en Amérique du Nord d’autre part.
Nous avons déjà décrit comment le gouvernement chinois porte le fardeau de sa politique de croissance sur le secteur bancaire à travers son contrôle du crédit, sans engager de ressources fiscales gouvernementales. Ainsi, lorsqu’une municipalité chinoise crée une « plateforme de financement locale » et emprunte auprès d’une grande banque commerciale publique pour co-investir avec des entreprises industrielles dans des projets locaux, l’économie urbaine est stimulée sans avoir ponctué les budgets municipaux. Lorsque la Banque de développement de Chine émet des obligations à faible taux pour prêter aux autorités locales qui utilisent ces fonds pour acheter des appartements et les vendre à des particuliers à des prix modérés – ce que CDB a fait à grande échelle ces dernières années -, le gouvernement chinois finance en fait sa politique du logement sans recourir à l’argent du gouvernement. De même, lorsqu’un prêt est accordé, à des conditions préférentielles, par une banque chinoise à Huawei à la suite d’une instruction politique à cet égard, il est indiqué dans une subvention — non budgétisée — accordée à un champion national.
Il convient de noter que des accords de financement similaires existent également en Europe. L’Allemagne dispose ainsi de sa propre banque de développement, la KfW, avec 506 milliards d’euros d’actifs fin 2019, et en France, la Caisse des Dépôts et Bpifrance manœuvrent souvent pour financer la construction de logements sociaux ou pour soutenir des entreprises jugées prometteuses. Les ordres de grandeur entre les finances publiques en Europe et les finances publiques en Chine ne sont cependant pas les mêmes. Le La part des actifs des banques publiques en France a été estimée à 7,5 % du total des actifs bancaires en 2016, un chiffre qui limite le potentiel du crédit bancaire pour remplacer le financement du bilan de politique économique.
III. Q. La finance politisée à la chinoise n’est pas sans failles et sans risques
Jusqu’à présent, nous avons essayé de rendre compte de la remarquable capacité du gouvernement chinois à subordonner le système financier à ses priorités. Toutefois, l’impression d’un secteur financier pleinement fonctionnel et allégé ne doit pas être maintenue au service de l’intérêt général. Une telle image serait loin de correspondre à la réalité quotidienne souvent volatile et parfois violente du monde de la finance en République populaire. Entre dépendance envers la dette, créances douteuses et disparitions fréquentes de cadres financiers entre les mains de la Commission disciplinaire du PCC, la finance en Chine génère vos risques .
Tout d’abord, il convient de souligner que le remplacement du crédit bancaire par des dépenses budgétaires équivaut à remplacer les impôts par la dette. Cette dette n’est pas strictement souveraine, car elle apparaît dans les bilans des banques et non des administrations. Mais comme les banques en question sont publiques, il ne fait aucun doute qu’avec l’octroi de prêts, elles agissent souvent comme autant d’acteurs administratifs non officiels. Le fait de confier aux banques un rôle fondamental dans la mise en œuvre des politiques publiques tend également à importer la logique financière, mettant en évidence la rentabilité des investissements, au cœur de l’État. La relation de substitution entre fiscalité et finance est donc à double tranchant : si elle permet aux politiciens de s’émanciper de certaines contraintes budgétaires pour financer leurs ambitions, elle ouvre en même temps la voie à une financiarisation rampante du mode de fonctionnement de l’autorité publique. Il convient donc de noter que L’hégémonie de la politique financière en Chine affecte également l’État partie lui-même, généralisant les critères d’évaluation financière qu’il contient.
À cette observation qualitative, concernant la logique du fonctionnement de la politique, il faut également prendre en compte les défis opérationnels que peut représenter le remplacement des impôts par une dette à grande échelle. Parce que chaque prêt accordé par une banque chinoise sur une base politique est destiné à être remboursé, deux scénarios sont possibles. Soit, pour simplifier un peu, l’investissement réalisé par la société débitrice est rentable et le prêt est remboursé ; soit l’investissement n’est pas rentable, ce qui remet en question le remboursement. Dans le second scénario, l’entreprise peut rechercher des fonds ailleurs si elle en a les moyens (par exemple, en contractant un nouveau prêt), ou si un organisme gouvernemental intervient dans le soutien (risquant d’engager des ressources fiscales). économiser de l’argent), ou la société fait défaut. Aucune de ces trois hypothèses n’est souhaitable à grande échelle : dans le premier cas, la dette peut s’accumuler dans une déconnexion croissante de l’économie réelle, dans le second cas, les budgets administratifs peuvent être mis sous pression et dans la troisième série de faillites, elle risque de provoquer une crise bancaire.
Nous pouvons donc constater que le financement de la politique économique par la dette, comme le fait la Chine, comporte certains risques. Si les projets d’investissement soutenus par le gouvernement peuvent générer des revenus suffisants ou stimuler l’activité au point d’enrichir à la fois les entreprises et les administrations, le système peut s’avérer réalisable tout en soutenant une trajectoire de développement accélérée. Au contraire, si les projets non rentables sont rentables pour obtenir des prêts, si les investissements inutiles sont multipliés, ou si la corruption est supérieure aux intérêts de l’entreprise entraîne l’octroi de crédit, l’ensemble du modèle de développement peut être affaibli.
Compte tenu de ces failles potentielles, le paysage financier actuel de la Chine est à mi-chemin : non pas sans vulnérabilités, mais loin d’une falaise possible. Les vagues de crédit commandées par les autorités depuis la crise de 2008 ont conduit à de nombreux abus, comme nous l’avons déjà mentionné : infrastructures inhabituelles, logements incapables de trouver des acheteurs, surcapacité dans des activités souvent polluantes (acier, béton), cas de corruption caractérisée. Ces phénomènes ont souvent conduit à l’ajout de dettes à la dette existante, produisant ce qu’on appelle parfois des « sociétés zombies » (dont les bénéfices, lorsqu’ils en ont, sont inférieurs aux intérêts qu’elles paient sur leurs dettes). En fait, la dette totale de la Chine : entreprises, ménages et administrations combinées : on estime qu’elle a atteint 318 % du PIB au début de 2020.
Cela dit, ce serait mal pour nous Remarquez la prévision d’une crise financière majeure en Chine dans un avenir proche, comme de nombreux économistes et commentateurs libéraux l’ont fait à plusieurs reprises au cours de la dernière décennie. Contrairement aux systèmes financiers occidentaux, le secteur financier chinois a la double caractéristique d’être relativement fermé à l’extérieur – le contrôle des capitaux l’exige – et sous domination étatique. Une accumulation de créances douteuses dans une grande banque commerciale entraînerait très probablement une recapitalisation de la banque par la BPC. Plus encore que pour les grandes institutions financières occidentales reconnues comme trop grandes pour faire faillite, l’échec de l’un des « Big Four » chinois est un horizon difficile à concevoir, surtout parce que ces banques font partie intégrante du pouvoir public.
De plus, le passé peut servir de guide. Entre 1998 et 2003, les « Big Four », confrontés à une masse de prêts non performants contractés par les industries , ont été secourus par le gouvernement central. Dans un premier temps, le ministère des Finances les a recapitalisés par le biais du bilan, transférant leurs créances douteuses à des sociétés de gestion d’actifs appartenant à l’État. Par la suite, la BPC est intervenue pour recapitaliser les « Big Four » à son tour, à travers un véhicule financier — Central Huijin — qu’il avait créé à cet effet. Cet épisode a démontré, si nécessaire, que l’État partie pouvait se doter des moyens — fiscaux et monétaires — pour assurer la survie des grandes banques qui sont au cœur du système financier du pays.
En effet, les facteurs de fragilité du secteur financier chinois ces dernières années ont été loin de chercher le côté « Big Four » uniquement dans le crédit non bancaire, en particulier le système bancaire parallèle, qui, depuis une décennie, apporte sa part de produits financiers distribués en toute opacité aux épargnants qui veulent bénéficier de taux d’intérêt supérieurs au maximum imposé sur les dépôts bancaires. Ce crédit non bancaire, qui prend de nombreuses formes — fonds d’investissement proposés par les banques ou les applications mobiles, plateformes de prêt peer-to-peer, etc. — prend son envol après 2010, tandis que les grandes banques Les pouvoirs publics limitent la croissance du crédit comme l’indique le PCB, mais la demande de prêts des entreprises chinoises reste forte.
Une série de déceptions et de scandales ont par la suite sérieusement remis en question la rentabilité de la plupart de ces formes de financement. Ainsi, après que plusieurs prêteurs de pair à pair se soient révélés être des escroqueries pyramidales, comme Ezubao, qui a avalé des dizaines de milliards de yuans avant de s’effondrer fin 2015, les autorités centrales et les habitants ont forcé la plupart de ces plateformes à fermer. Plus généralement, les deux commissions de régulation, CRBA et CRMF, désireuses de canalisant le crédit non bancaire vers des formes plus susceptibles d’être surveillées et contrôlées, ils sont intervenus de manière décisive à partir de 2017 pour freiner la croissance du système bancaire parallèle, déclenchant ce que la presse financière chinoise a qualifié de « tempête réglementaire ».
En conséquence, le crédit non bancaire en Chine prend aujourd’hui moins l’aspect d’une abondance d’intermédiaires éphémères et sans scrupules, pour se concentrer davantage sur des acteurs financiers plus établis et annoncés. Les champions chinois de la fintech, tels que Ant (propriétaire de la plateforme Alipay), Tencent (WeChat Pay, WeBank) ou LuFax (une plateforme en ligne associée à Ping An Insurance). La partie État semble entretenir des relations ambivalentes avec ces entreprises : d’une part, les vecteurs de numérisation de la finance, promettent un avenir dans lequel toutes les transactions des citoyens seraient traçables puis surveilleraient, mais d’autre part, leur augmentation de pouvoir risque de saper la domination des grandes banques public – « Big Four » en tête – sur les canaux financiers du pays. Cela explique probablement pourquoi les dirigeants chinois ont récemment choisi de freiner l’ascendance spectaculaire d’Ant — la création de Ma Yun (Jack Ma), le fondateur d’Alibaba — en annulant sa cotation à la dernière minute et en imposant de nouvelles contraintes réglementaires à ses activités de prêt. En fin de compte, le projet du PCB de généraliser l’utilisation d’un yuan numérique pourrait également être un moyen pour le gouvernement de reprendre le contrôle des paiements électroniques au détriment d’Alipay et de WeChat Pay, dont les applications de paiement mobile ont désormais largement remplacé l’utilisation des cartes de crédit et de l’argent liquide dans la vie quotidienne chinoise.
Alors que les formes moins contrôlées de crédit non bancaire tendent maintenant à la baisse en Chine, les risques financiers n’ont pas disparu du système. Cela est démontré ces dernières années par une succession de sanctions-expropriations, sous l’égide de la banque centrale, de la CRBA et le CRMF, destiné aux institutions financières privées ou hybrides critiquées pour avoir pris des risques excessifs : l’assureur Anbang en 2018, puis trois banques régionales en 2019, soit pas moins de neuf banques d’investissement, compagnies d’assurance et sociétés de fiducie en juillet 2020. Dans le contexte politique chinois, ces expropriations s’accompagnent souvent d’arrestations spectaculaires des fautifs : Wu Xiaohui, patron d’Anbang, a ainsi été « disparu » en 2017 avant d’être condamné par les tribunaux l’année suivant dix-huit ans de prison pour corruption.
En ce qui concerne les institutions financières publiques, elles ont dû faire face, comme nous l’avons déjà dit, à leur vague d’arrestations et de purges dans le cadre de la campagne anti-corruption de Xi Jinping. En février 2018, Xu Jia’ai, chef du groupe d’inspection disciplinaire du PCC au sein de la banque centrale, a déclaré que le système financier était menacé par une « ligue des chats et rats » (« chats » faisant référence aux régulateurs et « rats » en tant que banquiers et autres bailleurs de fonds corrompus). Un vocabulaire que l’on peut difficilement imaginer dans la bouche d’un haut fonctionnaire de la Banque de France — et qui donne une idée de l’atmosphère qui règne dans le monde de la finance en Chine.
CONCLUSION
Nous voulions donner un aperçu d’un système financier énorme, en pleine expansion et politisé dans tous les sens. Nous avons donc mis en évidence les nombreuses façons dont l’État partie qui est désormais en charge de la Chine parvient à peser sur les canaux financiers du pays. Ce contrôle ne peut être considéré comme absolu, et le secteur financier chinois n’est pas non plus sans contradictions et fragilité. Il n’en demeure pas moins que la politique chinoise exerce aujourd’hui une hégémonie incontestable sur la finance, et qu’elle est en mesure de la traiter avant tout comme un instrument au service de ses objectifs de développement et de son pouvoir.
En contexte de la rivalité sino-américaine qui s’est intensifiée cette année, le secteur financier chinois est en première ligne pour soutenir les entreprises touchées par les sanctions, accélérer la reprise technologique et en général « concentrer ses forces et réaliser de grandes choses » (une expression souvent utilisée par la Chine pour décrire les avantages de son modèle sur les systèmes occidentaux). Huang Qifan, un responsable chinois très écouté sur les questions économiques, a déclaré l’an dernier que le système financier serait le « bouclier » du pays contre les tensions géopolitiques et les troubles auxquels il doit faire face.
À la fin de cette note, nous espérons avoir convaincu que cette finance à la chinoise bénéficie d’une meilleure notoriété. Il est sans aucun doute essentiel de mieux comprendre la logique d’un système financier dont l’impact sur le reste du monde devrait augmenter d’année en année. Il s’agit également, à travers l’exemple chinois, de déchirer la doxa selon laquelle l’horizon naturel de la finance au XXIe siècle serait d’être placé entre des mains privées et de ne servir qu’au profit. Contre la croyance populaire, le cas chinois montre qu’un système financier en expansion n’est pas toujours synonyme d’état arriéré, et qu’il peut arriver à la politique de subordination de la finance à ses propres fins plutôt qu’à l’inverse .
Données de la Banking and Insurance Regulatory Commission, voir www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/tongjishuju/tongjishuju.html (chinois).
Données de la Banque populaire de Chine, voir www.bpc.gov.cn/diaochatongjisi/116219/116319/3959050/index.html.
Cette note se concentre sur la période en cours. Pour en savoir plus sur la transformation remarquable des institutions bancaires chinoises au cours des dernières décennies, à l’ère de la « réforme et de l’ouverture » du pays, voir V. Shih, Factions and Finance in China : Elite Conflict and Inflation, Cambridge University Press, Cambridge, 2008 ; Chuaxia Jiang et Shujie Yao, Chinese Banking Reform : From the Period Before the WTO to the Financial Crisis and Beyond, Palgrave Macmillan, Londres, 2017 ; M. Beggs et L. Deer, Redoing Monetary Policy in China : Markets and Controls, 1998-2008, Palgrave Macmillan, Singapour, 2019. En ce qui concerne les marchés de capitaux, des éléments de l’histoire récente sont fournis par W. T. Allen et Han Shen, « Assessing China’s top-down securities markets », dans J. P. H. Fan et R. Morck, Capitalizing China, University of Chicago Press, Chicago, 2012 ; Li-Wen Lin et C.J. Milhaupt, « Bonded to the State : A Network Perspective on the Chinese Corporate Debt Market », Journal of Financial Regulation, 2017.
Dans cette note, nous désignons la plupart des institutions financières chinoises par leur nom anglais, car il s’agit de leur seul nom officiel au niveau international. Quant à leurs noms chinois, ils nécessiteraient des efforts de mémorisation indus de la part du lecteur, pour exemple Guojia Kaifa Yinhang pour la Banque chinoise de développement.
Voir, « », 16 février 2015 ; S. Heilmann, « Regulatory innovation by léninist means : Communist Party supervision in the Chinese financial industry », China Quarterly, 2005, p. 18. 2019, Pékin, 2017, p. 352.
C. J. Milhaupt et Wentong Zheng, « Beyond Property : State Capitalism and Chinese Enterprise », Georgetown Law Journal, p. 673 à 674.
Sur les marchés obligataires chinois, voir en particulier Lin et Milhaupt, « Lié à l’État », op. cit.
Voir K. S. Tsai, « The Political Economy of State Capitalism and the Shadow Banking System in China », Issues and Studies, 2015 ; J. Gruin et P. Knaack, « Not Just Another Shadow Bank : Authoritarian Capitalism Chinese and the ‘evolutionary’ promise of digital financial innovation », New Political Economy, 2020.
The Guardian, « Une ville chinoise donne 10 millions de yuans dans le test de loterie monnaie numérique », 12 octobre 2020.
Nous nous référons à un texte antérieur de l’auteur sur ce sujet : N. Sperber, « The State of the Party », The Great Continent, juin 2019.
Le rôle des canaux hiérarchiques du Parti communiste dans la gouvernance d’entreprise a fait l’objet de nombreuses études. Voir, par exemple, K. E. Brødsgaard, « Politics and the formation of business groups in China : the party in control ? «, China Quarterly, 2012.
Financial Times, « La Chine augmente le contrôle du secteur financier », 23 novembre 2015 ; Financial Times, « Le dernier scalp chinois sur la corruption tire la sonnette d’alarme », 22 mai 2019.
La centralité du concept de « contrôle macroscopique » dans la politique économique chinoise a été soulignée en particulier par S. Heilmann, « Making plans for markets : Policy for the long term in China », Harvard Asia Quarterly, 2011.
Les raisons qui ont conduit les PCB à maintenir, voire à renforcer, une politique monétaire axée sur le contrôle du crédit depuis les années 2000 fait l’objet d’une étude très approfondie : Beggs and Deer, Remmaking monetary policy in China, op. cit.
Données de la Banque populaire de Chine sur les prêts en cours, voir www.bpc.gov.cn/diaochatongjisi/116219/116319/index.html. Données sur les taux de croissance de la Banque mondiale, voir data.worldbank.org/.
Bloomberg, « La Chine renouvelle son expansion du crédit alors que le bilan de la PBOC se rétrécit », 9 mai 2016.
Wall Street Journal, « La réponse chinoise au coronavirus renforce le contrôle de l’État et affaiblit le marché privé », 18 mars 2020.
Financial Times, « Les banques chinoises s’attendent à des hausses informelles des taux d’intérêt », 22 avril 2018.
Caixin, « L’initiative Made in China 2025 prend un nouvel élan », 29 mars 2017.
Wall Street Journal, « Le soutien de l’État a contribué à alimenter la croissance mondiale de Huawei », 25 décembre 2019.
Déclaration de Jinko Solar, « JinkoSolar annonce un accord de financement stratégique avec la Banque de Chine », 26 janvier 2011.
La Tribune, « Le Lac d’Argent » : un méga fonds public pour protéger les fleurons français », 30 janvier 2020.
Les modalités de financement de China Development Bank sont l’objet d’une étude de Muyang Chen, « State actors, market games : credit garanties and financing of the China Development Bank », Nouvelle économie politique, 2020.
Lin et Milaupt, « Liés à l’État », op. cit.
Guoping Li et Hong Zhou, « La politisation systématique des marchés boursiers chinois », Journal of Contemporary China, 2016, p. 426. Voir J. Petry, « Financing with Chinese characteristics ? Commerce, contrôle et marchés de capitaux dans le capitalisme autoritaire », Économie et société, 2020.
Financial Times, « Comment fonctionne la main invisible de l’État dans les actions chinoises », 5 Février 2020.
Pour une enquête municipale sur ce phénomène, voir T. Theurillat, « Financing Urban Growth in China : The Case of an Average City in Yunnan, Qujing », China Outlook, 2017.
Données de la National Exchange Administration, voir www.safe.gov.cn/en/dataandstatistics/index.html.
S. Horn et al., « China’s overseas lending », Institut de Kiel pour l’économie mondiale, juin 2019.
Données de la National Exchange Administration, voir www.safe.gov.cn/en/dataandstatistics/index.html.
Le CIC est parfois décrit par les médias occidentaux comme le fonds souverain chinois dédié aux marchés financiers étrangers, mais cette étiquette est en partie trompeuse, car les deux tiers des actifs du CIC sont constitués de participations indirectes et durables dans des banques publiques chinoises pour le compte du gouvernement central.
Rapport annuel 2019 du Conseil national de sécurité sociale, cf. http://www.ssf.gov.cn/cwsj/ndbg/202009/t20200910_7798.html (chinois).
Caixin, « Caixin », 20 avril 2015.
Voir J. Zysman, Government, Markets and Growth : Financial Systems and Industrial Change Policy, Cornell University Press, Ithaca, 1983, chapitre 3 ; B. Lemoine, The Order of Debt : An Investigation into State and market prosperity misfortunes, La Découverte, Paris, 2016 ; E. Monnet, Controlling Credit : Central La banque et l’économie planifiées dans la France d’après-guerre, 1948-1973, Cambridge University Press, Cambridge, 2018.
Financial Times, « La Chine pousse à rendre le renminbi librement négociable », 3 juillet 2013.
Forbes Global 2000, 2020, voir www.forbes.com/global2000/.
Voir, par exemple, F. Allen et al., « The Chinese Financial System : Opportunities and Challenges », dans J. P. H. Fan et R. Morck, Capitalizing China, University of Chicago Press, Chicago, 2012 ; Guoping Li et Hong Zhou, « La systematic politicisation of Chinese equity markets », op. cit.
Wall Street Journal, « Les villes chinoises achètent des logements excédentaires avec de l’argent emprunté », 13 octobre 2017.
KfW, Rapport annuel 2019, sur www.kfw.de/KFW-Group/About-KFW/Reporting-Portal/.
Global Banque, Banking Regulatory and Supervision Survey, voir www.WorldBank.org/en/Research/Brief/BRSS.
Estimation de l’Institute of International Finance (IFF), voir South China Morning Post, « La dette chinoise : quelle est sa taille, à qui appartient-elle et quelle sera la prochaine étape ? », 19 mai 2020.
Tsai, « The Political Economy of State Capitalism and Shadow Banking in China », op. cit. ; Gruin et Knaack, « Pas seulement une autre banque fantôme », op. cit.
Bloomberg News, « La Chine expulse les entreprises d’investissement par crainte de troubles », 5 mai 2016 ; Financial Times, « Shanghai demande à certains des financiers P2P de la ville de mettre fin à leurs opérations », 31 octobre 2019.
, « », 13 avril 2017 ; Financial Times, « China bank Le surveillant lance une « tempête de vent réglementaire », le 18 avril 2017.
Financial Times, « Pékin affirme avoir bloqué l’introduction en bourse de 37 milliards de dollars d’Ant pour protéger la stabilité du marché », 4 novembre 2020.
Financial Times, « La Chine s’empare d’Anbang dans le dernier mouvement vers les concessionnaires de trottoir », 22 février 2018.
Financial Times, « Le fonds souverain chinois prévoit de prendre part à une banque en difficulté », 9 août 2019.
Financial Times, « L’État chinois prend le contrôle de 9 assureurs, fiducies et courtiers », 17 juillet 2020.
South China Morning Post, « L’ancien patron d’Anbang, Wu Xiaohui, a été condamné à 18 ans derrière les barreaux pour fraude de 12 milliards de dollars, détournement de fonds », 10 mai 2018.
South China Morning Post, « Le système financier chinois est entêté par une alliance corrompue de chats et de rats, affirme la banque centrale, le chef de la discipline », 1er février 2018.
Le surveillant lance une « tempête de vent réglementaire », le 18 avril 2017.
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South China Morning Post, « Le système financier chinois est entêté par une alliance corrompue de chats et de rats, affirme la banque centrale, le chef de la discipline », 1er février 2018.
