Ces dernières années, la destruction du patrimoine culturel a pris des proportions sans précédent depuis la Seconde Guerre mondiale, depuis les attaques contre les biens culturels mobiliers ou immobiliers jusqu’aux attaques contre le patrimoine culturel immatériel, comme les archives et le patrimoine documentaire. Dans de nombreux conflits armés, il ne s’agit plus seulement de dommages collatéraux ; le patrimoine culturel fait également l’objet d’attaques délibérées. Près de deux ans après la Conférence internationale sur le 20e anniversaire du Deuxième Protocole de 1999 à la Convention de La Haye de 1954, qui a marqué une étape importante, Jonathan Cuénoud, conseiller juridique du Département fédéral des affaires étrangères de la Suisse, et Benjamin Charlier, conseiller juridique du CICR, examinent les progrès et les défis qui restent à relever dans la mise en œuvre du deuxième protocole, et inviter les États membres de l’UNESCO à y devenir parties, s’ils ne l’ont pas encore fait.
Il y a vingt ans, sous l’égide par l’UNESCO, la communauté internationale a adopté le Deuxième Protocole à la Convention de La Haye de 1954 pour la protection du patrimoine culturel en cas de conflit armé, réaffirmant ainsi son engagement à protéger les biens culturels, même dans les situations les plus critiques.
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Comme il complète la Convention de La Haye de 1954 sur de nombreux points, le deuxième protocole constitue un développement important du DIH en ce qui concerne la protection des biens culturels. En particulier, il instaure une meilleure protection dans les secteurs administratif, juridique, militaire et technique. Les États ne peuvent y devenir parties que s’ils ont également ratifié la Convention de 1954, premier instrument international consacré à la protection des biens culturels en cas de conflit armé, déjà renforcée par l’adoption de protocoles additionnels aux Conventions de Genève de 1977 et par la Statut de Rome de la Cour pénale internationale de 1998. Le premier protocole à la Convention La Haye en 1954, adoptée la même année, vise à empêcher l’exportation de biens culturels à partir d’un territoire occupé.
Pourquoi avez-vous adopté un deuxième protocole ?
Au début des années 1990, alors que les conflits armés en Europe s’intensifiaient, l’efficacité de la Convention de La Haye de 1954 est devenue l’une des principales préoccupations qui ont poussé le gouvernement néerlandais à lancer des consultations pour déterminer s’il était nécessaire de la réviser. À l’époque, quatre possibilités ont été envisagées : la révision de la Convention de La Haye de 1954, l’adoption d’une nouvelle convention, l’adoption d’un protocole modifiant la Convention de La Haye de 1954 ou l’adoption d’un nouveau protocole additionnel à la Convention de La Haye depuis 1954. C’est cette dernière voie qui a finalement été choisie, car elle a permis de préserver les dispositions de la Convention de La Haye de 1954, offrant la possibilité de les enrichir aux États qui ils étaient déjà partis.
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La principale ambition du deuxième protocole était de mettre à jour la Convention de La Haye de 1954, en y intégrant un certain nombre de développements récents du droit international humanitaire. Il visait également à renforcer les mesures de lutte contre l’impunité par la mise en place d’un système efficace de sanctions pénales. Pour tenir compte de la nature changeante des conflits armés, il est pleinement applicable aux conflits armés non internationaux. Le deuxième protocole a également remplacé le système de protection spéciale établi par la Convention de La Haye de 1954 par l’introduction d’un nouveau système de protection plus adéquat ; l’article 10 du deuxième protocole prévoit que « les biens culturels peuvent être placés sous protection renforcée » à condition qu’ils soient « une protection culturelle » patrimoine de la plus haute importance pour l’humanité », qu’ils sont « protégés par des mesures internes » et qu’ils « ne sont pas utilisés à des fins militaires ou pour protéger des sites militaire ». Une protection renforcée est accordée dès que le bien est inscrit sur la Liste internationale du patrimoine culturel sous protection renforcée, décision prise par le Comité de protection des biens culturels en cas de conflit armé.
Les meilleures pratiques : L’exemple de la Suisse
La Suisse est partie à la Convention de La Haye de 1954 et à ses deux protocoles depuis 1962 et 2004 respectivement. En 2014, elle a adopté la loi fédérale sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé, de catastrophe ou de situation d’urgence (LPBC) afin d’intégrer dans son ordre les développements introduits par le deuxième protocole, qui représentait en fait une révision en profondeur de la loi précédente de 1966. La portée de la LPA est plus large que celle du deuxième protocole, car elle s’applique non seulement aux situations de conflit armé, mais également aux catastrophes naturelles et autres urgences.
Conformément à la Convention de La Haye de 1954 et à ses protocoles, chaque État doit prendre des mesures pour se préparer à la protection des biens culturels situés sur son territoire contre les attaques armées. Il peut s’agir, par exemple, de déplacer des biens culturels loin du voisinage d’opérations militaires en cours ou prévues ou, dans le cas de sites historiques, d’éviter de placer des cibles militaires dans le voisinage. Dans le même esprit, le LPBC permet à la Suisse de fournir des abris pour préserver le patrimoine culturel mobile étranger, faisant de la Suisse le premier pays au monde à offrir cette possibilité. Le 8 mars 2019, la Suisse a adopté une stratégie nationale visant à mieux définir ses positions et son champ d’action pour protéger le patrimoine culturel menacé.
Le regard tourné vers l’avenir
Les progrès en matière de protection résultant de l’adoption du deuxième protocole, il y a 22 ans, sont considérables. Cependant, il reste encore beaucoup à faire pour assurer une protection adéquate des biens culturels en période de conflit armé dans le monde.
Par exemple, il est largement reconnu que, si l’ensemble du cadre juridique international actuel – dans lequel le Deuxième Protocole de 1999 occupe une place centrale – fournit aux États tous les instruments nécessaires pour protéger le patrimoine culturel contre la destruction et le pillage dans les conflits armés, d’autres travaux sont nécessaire. d’établir le travail manuel de ce mécanisme, d’accroître la prise de conscience et, surtout, de pouvoir modifier le comportement des parties en conflit.
Cela implique, tout d’abord, que le cadre juridique existant est mieux connu, de sorte qu’un plus grand nombre d’États adhèrent à la Convention de La Haye de 1954 et à son deuxième protocole. Deuxièmement, les États et autres parties prenantes doivent disposer d’outils adéquats et innovants pour le développement de les compétences et la formation nécessaires pour les aider à adopter des politiques nationales et des mesures juridiques et administratives internes concrètes. Il faut également les aider à intégrer la protection du patrimoine culturel dans leurs doctrines militaires. Troisièmement, outre ces mesures préventives, la protection du patrimoine culturel doit être considérée comme faisant partie intégrante de l’action humanitaire en période de conflit armé et ne doit pas être considérée comme un simple effet secondaire malheureux de conflits furieux. Si cette question doit être prise au sérieux, le risque pour les biens culturels protégés pendant les hostilités actives et dans les situations d’emploi est un sujet qui doit être mis sur la table des discussions, tant avec les États qu’avec les groupes armés non étatiques.
Le CICR et d’autres organisations et institutions importantes telles que l’UNESCO, le Comité international du Bouclier bleu, la Fondation Aliph et bien d’autres ont tous un rôle à jouer de mener à bien en ce sens, conformément à leurs mandats respectifs, à leurs domaines d’expertise spécifiques et aux opérations qu’ils couvrent. Afin de réaliser les ambitions énoncées dans le deuxième protocole de 1999, les ONG, les organisations intergouvernementales et d’autres acteurs humanitaires nationaux et internationaux importants (tels que les sociétés croisées nationales) doivent non seulement trouver des moyens d’améliorer la cohérence de leurs actions, mais ils doivent être également en mesure d’exploiter les pratiques, politiques et cadres réglementaires les plus appropriés, et convaincre que certains États ont mis en place, afin d’aider d’autres États à adopter des mesures allant dans le même sens.
Selon les Actes de la « Conférence internationale sur le 20e anniversaire du Deuxième Protocole de 1999 à la Convention de La Haye de 1954 : Protection des biens culturels », trois recommandations ont été adoptées pour améliorer la mise en œuvre de la Convention de La Haye de 1954 et ses deux protocoles :
- Premièrement, les États qui ne sont pas encore parties à la Convention de La Haye de 1954 et/ou à ses protocoles devraient envisager de les ratifier ou d’y adhérer sans délai.
- Deuxièmement, les États parties au deuxième protocole doivent veiller à ce qu’il soit correctement appliqué au niveau national, y compris par l’adoption d’une législation pénale appropriée.
- Troisièmement, les États parties au deuxième protocole devraient transformer la liste des biens culturels soumis à une protection renforcée en un inventaire international en demandant une protection accrue par le Comité pour la protection du patrimoine culturel en cas de conflit armé. Le Comité devrait supposer que l’exigence de l’article 10 a), qui est de la plus haute importance pour l’humanité, est remplie lors de l’examen d’une demande de protection présentée par un État.
Dans un premier temps, la Suisse et le CICR encouragent les États qui n’y sont pas encore parties à envisager de ratifier ou d’adhérer à la Convention de La Haye de 1954 et/ou à ses protocoles. Toute nouvelle ratification enverra un signal fort et indispensable pour la protection du patrimoine culturel.
Note de l’éditeur : Cet article a été écrit par les auteurs à titre personnel et n’exprime pas nécessairement les positions du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) ou du Comité international de la Croix-Rouge (CICR).
Protocole additionnel I, articles 38, 53 et 85 et Protocole additionnel II, article 16.
La Convention de 1954 et ses premier et deuxième protocoles ont été ratifiés par 133, 110 et 83 États respectivement.
